Más sobre la deuda pública en Chile

Precisiones a partir de los datos recientes

De acuerdo a lo informado por la Dirección de Presupuestos en su más reciente Informe de Finanzas Públicas, el balance presupuestario de 2024 del gobierno central presentó un déficit efectivo de -2,9% del PIB, superior al -1,9% del PIB previsto inicialmente. El déficit estructural, o"cíclicamente ajustado", alcanzó un -3,2% del PIB considerando los ingresos promedio previstos en un plazo más largo.

El déficit se origina en un aumento del gasto de 3,5% respecto al de 2023, necesario para salir del estancamiento y permitir el crecimiento de la actividad económica, dada la política monetaria persistentemente contractiva del Banco Central. A su vez, se produjo un aumento de solo 1% de los ingresos públicos, que sumaron un 5,7% menos que lo presupuestado, fruto de una menor recaudación del impuesto a la renta de los contribuyentes no mineros y una caída de dos tercios de los ingresos por litio respecto a lo anticipado, compensado solo en parte por los mayores ingresos del cobre y de la recaudación del IVA.

Los incrementos de recaudación previstos por los diversos cambios tributarios desde 2020 (como el término de algunas exenciones en el impuesto a la renta en 2022 y el aumento de la regalía minera en 2024) han sido mucho menores a las estimaciones iniciales, que arrojaban un incremento proyectado de 2,5% del PIB para 2024: la Dirección de Presupuestos informa que han aumentado en realidad en solo un 1,2% del PIB. Las mayorías conservadoras en el parlamento han hecho bien su trabajo de oposición a los incrementos de impuestos a los ingresos más altos y a la explotación minera privada y han logrado, a la postre, limitar su alcance respecto a las intenciones iniciales del gobierno.

Recordemos que el programa de Boric se proponía aumentar los tributos en un 4% del PIB y en un 8% en dos gobiernos sucesivos. En 2019, los ingresos públicos alcanzaban un 21,8% del PIB, en 2022 un 26,0% y en 2024 un 21,9%, por lo que se está lejos de lo programado, lo que se explica básicamente por la carencia de mayoría parlamentaria de la actual coalición de gobierno.

La limitación persistente de los ingresos ha tenido consecuencias en la deuda pública. El saldo acumulado de deuda bruta del gobierno central presupuestario alcanzó un 42,3% del PIB estimado para 2024.

Déficit, deuda pública y pago de intereses (% del PIB)

Fuentes: Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda y Banco Central de Chile.

En la mirada de más largo plazo, cabe subrayar que la herencia de deuda bruta y neta (descontando en este caso los activos acumulados) dejada por la dictadura fue de 43,8% y 38,3% del PIB respectivamente en 1989, luego de la severa crisis de 1982-83 provocada por la fijación rígida del tipo de cambio y una apertura financiera imprudente. Luego se produjo una sustancial mejoría de la situación fiscal y del endeudamiento público entre 1990 y 2008, alcanzándose incluso un primer excedente acreedor neto de -0,1% del PIB en la etapa final del gobierno de Lagos. Esto fue fruto de la política de superávit presupuestario estructural puesta en marcha en 2001, más tarde reemplazada por una de equilibrio estructural y luego de metas de déficit estructural moderadas. Este excedente acreedor alcanzó nada menos que un -19,3% del PIB en 2008, en una etapa de altos precios del cobre y de ingresos que fueron ahorrados. Se redujo a un -11,1% del PIB en 2009 al terminar el primer gobierno de Michelle Bachelet, quien debió enfrentar un fuerte déficit fiscal por la crisis global de 2008-2009 y la necesidad de reactivar la economía. Se inició luego un deterioro sistemático del saldo fiscal acreedor, que bajó a -5,6% del PIB al terminar el primer gobierno de Sebastián Piñera. En la etapa final del segundo gobierno de Michelle Bachelet se llegó a una deuda neta de 4,4% del PIB, por aumentos de gastos en educación (gratuidad y subvención escolar) y pensiones (pensión básica), entre otros, no compensados por una reforma tributaria suficiente. Esta fue desequilibrada por la falta de apoyo de su coalición (“la cocina”) y se dio un énfasis en subir la tasas de impuestos a las empresas en un sistema semi-integrado con los pagos de impuestos al ingreso de las personas, en vez de desintegrar ambos impuestos, que tienen fundamentos y lógicas diferentes, y avanzar hacia una tributación de base a los grandes patrimonios. Pero esta cifra de deuda se mantuvo en niveles aún muy moderados respecto al PIB. El gran salto se produjo bruscamente en 2021, hasta alcanzar nada menos que un 20,2% del PIB al término del segundo gobierno de Sebastián Piñera.

Este fuerte deterioro se vincula al impacto de la pandemia, aunque ya en 2019 la deuda neta había subido a 8,0% del PIB. La intervención fiscal ante la crisis en 2020 se hizo de manera tardía -con ingresos familiares de emergencia inicialmente ridículamente bajos y no impidió que el PIB se contrajera en -6,1%, a pesar que el aumento del gasto del gobierno fue de 10,4%. En 2021 se agregaron aportes más sustanciales a las empresas y las familias y se produjo un aumento de 33,4% del gasto del gobierno, contribuyendo a un sustancial aumento del consumo y de las importaciones, todo lo cual ocurrió -no por casualidad- en pleno año electoral, que de todas formas fue desfavorable para el gobierno. A esto se sumaron los retiros de los fondos de pensiones. Cómo resultado, el PIB creció en 11,3% en el año posterior a la crisis, con lo que más que se recuperó la caída previa. El empuje acelerado de la demanda terminó sumándose al fuerte efecto inflacionario externo producido por la salida de la pandemia en medio de perturbaciones de los circuitos de oferta y transporte de bienes.

En medio de un cierto descontrol, se terminó programando un presupuesto para el primer año del siguiente gobierno, que sería de un signo político distinto, con un ajuste de enorme magnitud. Las nuevas autoridades no estuvieron dispuestas a modificarlo a partir de marzo de 2022, aunque hubiera sido bastante más recomendable un aterrizaje suave: se pasó de un déficit presupuestario de -7,7% del PIB en 2021 a un poco razonable superávit de 1,1% del PIB en 2022. Este sobre-ajuste fiscal de cerca de 9% del PIB en solo un año, sin equivalente en el mundo, reflejó la disposición a los golpes de timón sin más consideraciones que propugnan equivocadamente muchos economistas chilenos adeptos a los choques monetarios y fiscales. Esto no habla bien del manejo de la regulación macroeconómica en Chile ante las crisis: ya las recesiones de 1999 y 2009 se podrían haber evitado con políticas monetarias menos restrictivas.

Dado el bajo crecimiento del PIB resultante en 2022-2023, se debilitó la recaudación de impuestos, sin que esto fuera compensado por una reforma tributaria, que no prosperó en lo principal. Se produjeron nuevos déficit fiscales, por lo que la deuda pública bruta terminó alcanzando en 2024 el mencionado 42,3% del PIB, y la deuda neta del gobierno un 26,9% del PIB.

Variación del Gasto del Gobierno Central (en %)

Fuente: Dirección de Presupuestos.

No obstante, recordemos que el promedio de la deuda pública en la OCDE es muy superior al chileno. La deuda de Estados Unidos y diversos países europeos supera el 100% del PIB y la de Japón el 200%. Dicho sea de paso, se ha vuelto a confirmar que los países que usan el endeudamiento contra las crisis y financian inversiones que mejoran el largo plazo no obtienen malos resultados macroeconómicos. Alemania, con su política restrictiva forzada por normas constitucionales obsoletas, tiene una deuda mucho más baja que la de Estados Unidos en relación al PIB, pero su desempeño económico reciente ha sido mucho más lento y ha descuidado prolongadamente la inversión en infraestructuras.

El nivel de deuda sobre PIB sostenible y que no provoca crisis financieras es el que no implica un pago anual de intereses sobre la deuda adquirida superior al crecimiento del PIB, pues la deuda acumulada tiene en ese caso un costo congruente con los recursos generados por el crecimiento para afrontar su pago. La deuda se renueva periódicamente al llegar a su término, en ciclos de una década.

La clave en Chile es que, a pesar de la tendencia al aumento del pago de intereses fruto del mencionado aumento de la deuda y de un encarecimiento internacional del crédito, su monto está lejos de superar el aumento del PIB. Representó en 2024 un 1,2% de ese PIB, a comparar con un crecimiento del PIB de 2,4%, según los datos del Informe de Finanzas Públicas. Dado que se pronostica por el gobierno y el Banco Central que el crecimiento no será inferior a un 2% promedio anual en el próximo quinquenio, la situación no se aproxima en nada a una crisis de deuda fiscal.

Al revés, si el endeudamiento ha permitido superar más rápido las crisis, minimizar su impacto coyuntural en la producción y el empleo e incrementar las capacidades económicas futuras, entonces tiene sentido incurrir en él, del mismo modo en que las empresas financian con deuda la expansión de su producción y ventas si encuentran condiciones adecuadas de costo-beneficio. El endeudamiento no es un perjuicio en sí mismo, sino que depende de lo que está financiando y de si se orienta o no al aumento del consumo actual en gasto corriente, en desmedro del de las futuras generaciones. Este no es el caso si en lo principal aumenta las futuras capacidades de producción.

La prudencia macroeconómica indica, sin embargo, que el nivel actual de la deuda sobre PIB en Chile no debe experimentar saltos importantes en el futuro próximo para no elevar en demasía el pago anual de intereses.

Si las fuerzas conservadoras llegan a gobernar otra vez en Chile a partir de 2026, pondrán presumiblemente el acento en bajar los impuestos y los gastos públicos. Pero más allá de posibles ahorros en gastos inútiles -que en todo caso no alcanzan un volumen demasiado significativo, aunque siempre será recomendable disminuirlos al máximo- este enfoque implicará restringir los gastos en infancia, salud, educación, obras públicas y vivienda, lo que tendría como consecuencia afectar el crecimiento de la producción y el empleo y el bienestar futuro de la población.

La otra opción es seguir aumentando la deuda y crear una fragilidad sistémica mayor: recordemos que se produjo un salto de cerca de 5 puntos porcentuales de PIB en la deuda pública neta en el primer gobierno de Sebastián Piñera y de cerca de 16 puntos en el segundo. El populismo de derecha existe, como se observa.

Si las fuerzas que hoy gobiernan retienen el manejo del ejecutivo, deberán, por su parte, esforzarse por lograr mayorías parlamentarias que les permitan financiar los nuevos avances sociales que probablemente propondrán, pero con los respectivos incrementos tributarios progresivos para repartir mejor la carga del gasto gubernamental y no aumentar en demasía la deuda pública y los pagos de intereses sobre el PIB hoy existentes. En un mundo cada vez más turbulento y de recomposición conflictiva de los bloques hegemónicos, recurrir al principio de precaución, junto al de justicia, será más que recomendable.