Otra vez sobre la situación fiscal
El ataque del Consejo Fiscal Autónomo al gobierno
En materia fiscal no están inscritos en piedra temas que la ortodoxia económica en Chile toma como dogmas, en este caso de manera impropia por el Consejo Fiscal Autónomo (CFA).
Cabe subrayar que para el grueso de los economistas: 1) los déficits fiscales se justifican en el ciclo económico en momentos de menor actividad para evitar recesiones; 2) los déficits fiscales estructurales -la diferencia entre gastos efectivos e ingresos fiscales estables más allá de la coyuntura- de magnitud razonable y financiables a costo moderado pueden ser necesarios por períodos prolongados para hacer posibles inversiones públicas indispensables para el crecimiento de largo plazo, y 3) la deuda fiscal acumulada que es imprudente es aquella cuyo pago de intereses supera como tendencia la tasa de crecimiento de la economía, lo que está lejos de ser el caso en Chile, cuya deuda es, además, del orden de la mitad a la del promedio de los países de la OCDE en relación al PIB.
Demostrar estas tres afirmaciones supone recorrer toda la macroeconomía moderna, pero no por eso son menos válidas (ver los desarrollos y referencias en la materia en https://sites.google.com/site/cursogmartner/opinion...).
El Consejo Fiscal Autónomo fue establecido en 2019 por una ley que transformó al anterior Consejo Fiscal Asesor, creado en 2013 por decreto, en una entidad con mayor autonomía y respaldo legal. El CFA es un organismo consultivo que se relaciona con el Presidente de la República a través del Ministerio de Hacienda y que realiza informes semestrales al Congreso para contribuir al manejo equilibrado de la política fiscal del Gobierno Central.
El 13 de mayo recién pasado, el Consejo Fiscal Autónomo (CFA) presentó ante la Comisión Mixta Especial de Presupuestos un Informe Semestral inusualmente partisano e infundado, en el que postula que las condiciones fiscales actuales
“hacen necesario marcar un cambio sustantivo en la conducción de las finanzas públicas, en el sentido de lograr una mayor capacidad de ajuste efectivo del gasto ante situaciones de menores ingresos estructurales”.
Volvió a criticar los errores de proyección de los ingresos fiscales, lamentó el cambio del decreto fiscal con las metas para el Balance Fiscal Estructural y cuestionó la efectividad del plan de ajuste propuesto por el gobierno.
El ministro Mario Marcel realizó reparos al informe y defendió el cambio de las metas fiscales:
“A mí me ha tocado en los últimos meses conversar con todas las clasificadoras de riesgo, con organismos internacionales, con un conjunto amplio de analistas e instituciones que miran la economía y miran la economía chilena. Y para todos ellos, el que Chile haga un ajuste fiscal más gradual no les parece en absoluto equivocado, les parece adecuado, les parece necesario en un momento como el actual...Nosotros hemos definido un curso gradual de ajuste fiscal, porque no nos parece que este sea un momento de imprimirle al país un shock contractivo de las finanzas públicas de más de 2% del producto”.
El Ministerio de Hacienda envió el 15 de mayo un oficio al Congreso en el que responde que
“nos parece evidente que el tono del Informe es inusualmente severo para un documento de esta naturaleza, comparando incluso con informes previos del propio CFA. Esto es particularmente relevante considerando que el mandato legal del CFA se orienta en general a comentar sobre documentos, informes y datos proporcionados por el Ejecutivo a través del Ministerio de Hacienda y la Dirección de Presupuestos (Dipres)... Dicho tono impide distinguir con claridad cuando sus apreciaciones se refieren a actos y decisiones del actual gobierno o de períodos anteriores a éste. Esto es particularmente relevante para comprender el origen de los problemas que identifica y sus eventuales soluciones…Aun cuando se alienta al Ejecutivo y al Congreso a buscar soluciones compartidas, prácticamente todas las observaciones y recomendaciones específicas aparecen dirigidas exclusivamente al primero. Esto lleva, por ejemplo, a criticar al gobierno por incluir reformas legales para generar mayor espacio fiscal, evitando pronunciarse frente a los parlamentarios encargados de su tramitación sobre la relevancia o urgencia de estas iniciativas”.
El texto de Hacienda reclama que varias recomendaciones se refieren a acciones que ya están desarrollando:
“el no reconocer estos avances transmite una errónea sensación de negligencia en el actuar del Ejecutivo y genera frustración respecto de esfuerzos genuinos por mejorar la calidad, transparencia y efectividad de la conducción fiscal…La abrumadora mayoría de las observaciones y comentarios están referidas a recortes, reducciones o ajustes de gastos, olvidando que la responsabilidad fiscal también se ejerce incrementando los ingresos. Al respecto, se debe advertir que dos o tres citas en materia de ingresos en un documento de 138 páginas no son suficientes para dar cuenta de la importancia de este componente de las finanzas públicas”.
El Ministerio de Hacienda señala que
“el desbalance en las recomendaciones referidas a ingresos y gastos, el foco en medidas administrativas y la interpelación al Ejecutivo, a nuestro entender simplifica excesivamente el debate, dando a entender que todo lo que se requiere para un manejo responsable de las finanzas públicas es un Ejecutivo que efectúe grandes recortes de gastos. Este enfoque contradice en buena medida informes previos del propio Consejo, que alentaban a buscar nuevas fuentes de ingresos permanentes para solventar gastos permanentes presionados muchas veces por obligaciones legales y factores exógenos al Ejecutivo”.
El CFA afirma que
“para 2025 y 2026 se avizora un nuevo incumplimiento de las actuales metas de balance estructural, lo que requiere de medidas de mitigación que no dependan de la aprobación de proyectos de ley”.
El Ministerio de Hacienda responde que
“el Ejecutivo definió una nueva trayectoria para el balance estructural en 2025 y 2026, con metas realistas que pretende cumplir íntegramente. Dado el horizonte de dos años, resulta poco comprensible que el CFA exija que la consolidación requerida se logre sólo mediante cambios no legislativos, criterio particularmente inexplicable considerando que el propio presupuesto para 2026 será materia de ley y que ya existe un ajuste administrativo en curso de 0,3% del PIB. Ello contrasta con anteriores oportunidades en que el CFA ha llamado la atención sobre la decreciente efectividad de medidas administrativas de corto plazo frente a cambios más sostenibles y permanentes en el tiempo. De hecho, parece difícil concebir una ‘inflexión’ en el curso de la política fiscal como plantea el CFA, sólo con medidas administrativas”.
El informe del CFA acusa que
“el cambio propuesto por el Ministerio de Hacienda en las metas fiscales repite una práctica que ha dificultado la consolidación de las finanzas públicas, al trasladar parte de los esfuerzos de consolidación a las futuras administraciones”.
El Ministerio de Hacienda sostiene que
“no es correcto afirmar que se trasladaron los esfuerzos de consolidación en el tiempo. La trayectoria propuesta para el balance estructural en 2025 y 2026 sería consistente con balances estructurales en los tres años siguientes (2027-2029) que son muy similares a los proyectados a los IFP previos. Es más, el 0,0% del PIB al año 2029 ha sido consistente en los diferentes IFP desde que se proyectan las variables fiscales para ese año, es decir, desde el IFP del tercer trimestre de 2024. No existe un desplazamiento de esa meta de consolidación”.
El CFA realiza una afirmación grave:
“persisten dudas sobre la contabilidad fiscal, ante la ausencia de reglas claras para los registros contables y la posible existencia de inconsistencias en el registro de ingresos y gastos”.
El Ministerio de Hacienda contesta señalando que
“parece poco responsable el poner en duda la integridad de las cuentas fiscales de Chile sin señalar ningún argumento, caso o ejemplo que lo fundamente. Los criterios de clasificación contable que aplica el Ministerio de Hacienda siguen el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del FMI y el clasificador presupuestario vigente”. Refuerza esa crítica al señalar que “fue la Dirección de Presupuestos la que implementó un mejoramiento en los registros contables de la clasificación de diversas cuentas presupuestarias asociadas a Fluctuación Deudores, incluido el Crédito con Aval del Estado, con el propósito de reflejar de mejor manera la evolución de los Ingresos Tributarios. Todo lo anterior, ha sido puesto en conocimiento público”.
El CFA también afirmó en su informe semestral que
“de persistir el desequilibrio fiscal en las magnitudes de años recientes, se superará el nivel prudente de deuda en el corto plazo”.
Para el Ministerio de Hacienda,
“esta afirmación del Informe del CFA resulta de un ejercicio hipotético, consistente en la generación de un déficit estructural permanente de -2,0% del PIB desde 2025. Esto no corresponde a la trayectoria objetivo del Ejecutivo, y asume adicionalmente un incumplimiento de la meta para 2025 y 2026”.
El Consejo afirma que
“aprobar un presupuesto con proyecciones poco realistas lleva a que se comprometa gasto público sin que se cuente con los recursos para financiarlo y dificulta su reversión una vez aprobada”. Hacienda retruca que “el Informe del FMI demuestra que el problema central estaba en la incorporación de Informes Financieros de leyes aprobadas con anterioridad, volatilidad de ingresos de la renta, e incorporación de nuevas formas de estimación, tema que, pese a su importancia, no es abordado en este Informe del CFA”.
El Ministerio de Hacienda señala que
“comparte y acoge el planteamiento del CFA en su reciente informe de generar un acuerdo amplio que permita consolidar una inflexión en la dinámica de las cuentas fiscales. No obstante, discrepamos profundamente de la idea que transpira de los juicios y recomendaciones del referido informe del CFA en cuanto a que esto depende exclusivamente de los recortes administrativos del gasto que aplique el ejecutivo en el corto plazo…Reconociendo, como lo ha hecho el CFA en otros informes, que Chile está expuesto a fuertes presiones sobre el gasto derivadas del desarrollo del país y la transición demográfica, intensificado por la alta y creciente proporción de gastos determinados por ley, la sostenibilidad fiscal no depende de la capacidad para recortar gastos administrativos en el curso del año fiscal, sino de la generación de ingresos permanentes, de la contención y eventual reversión de gastos fijados por ley, del aumento del crecimiento tendencial y de la mantención de un bajo riesgo soberano”.
Finalmente, el Ministerio informa que
“el Gobierno ha hecho, a este respecto, planteamientos que considera serios y equilibrados, que combinan medidas de corto plazo con reformas legales que reducen compromisos permanentes de gasto. Al mismo tiempo, ha actualizado sus metodologías de proyección de ingresos y advertido que no está dispuesto a proponer rebajas de impuestos que no estén compensadas fiscalmente. Quisiéramos que la discusión de Informes como el que se acaba de presentar ayudara a comprometer voluntades de otros actores institucionales, económicos y políticos, incluido el propio CFA”.
No debe olvidarse, entretanto, que existe una brecha de menor carga tributaria en Chile respecto a la media de los países de la OCDE de entre 9 y 13 puntos del PIB, según como se mida. Ni que los impuestos no progresivos a las transacciones son más elevados en Chile que en muchos países de la OCDE y que los impuestos patrimoniales y a la renta de las personas son más bajos, mientras la evasión y elusión son altas y se concentran en los grupos de mayores ingresos. La mayoría de los países de más altos ingresos en la actualidad resolvieron optar por mayores grados de equidad social cuando tenían un PIB por habitante similar al de Chile, en la siempre debatible interacción entre crecimiento económico, tributación y bienestar de la mayoría.